Lanceurs d'alerte: le processus législatif français en 2015-2106

Le processus législatif français à propos des lanceurs d’alerte en 2015-2106
 
(On retrouvera une partie de ceci dans le livre Oser l’alerte (Les Éditions de l’Atelier, avril 2018) chapitre 3, deuxième section)
 
Après l’adoption entre 2007 et 2013 de cinq lois sectorielles intégrant des dispositions relatives aux lanceurs d’alerte, il est apparu qu’une homogénéisation du corpus législatif était nécessaire. D’autre part, diverses affaires appelaient un traitement en profondeur des questions de transparence de la vie économique, de lutte contre la corruption et d’encadrement des groupes d’influence (lobbying). Et la question de la vigilance des entreprises multinationales – un sujet proche - était toujours sur le tapis.
 
L’étude du Conseil d’État sur le droit d’alerte
 
Par une lettre du 17 juillet 2015, le Premier ministre Manuel Valls demandait au Conseil d’État une étude portant sur « l’alerte éthique. » afin de dresser un bilan critique des dispositions concernant le droit d’alerte et de faire des propositions pour en améliorer l’efficacité. En effet, le Conseil d’État n’est pas seulement le juge administratif suprême et le gestionnaire de l’ensemble de la juridiction administrative, il exerce aussi sa mission historique de conseiller du prince, soit aujourd’hui en république, conseiller du Gouvernement pour la préparation des projets de loi et des décrets.
 
 
La proposition de loi de Yann Galut
 
En date du jeudi 3 décembre 2015, le député socialiste du Cher Yann Galut présentait une proposition de loi élaborée avec Transparency International, «relative à la protection globale des lanceurs d’alerte».
 
 
Patchwork législatif existant et homogénéisation nécessaire
 
L’étude d’impact du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite Sapin 2) notait dans son état des lieux que plusieurs dispositifs de protection des lanceurs d’alerte avaient été mis en place au cours des années précédentes mais que les employés du secteur financier ne pouvaient pas dans tous les cas bénéficier du régime général de protection des lanceurs d’alerte de la loi de 2013, ce qui n’était pas conforme à la réglementation communautaire sur la corruption.
 
 
L’avis consultatif du Conseil d’État
 
Au moment où le Conseil d’État votait son étude sur l’alerte (25 février 2016), le Gouvernement le saisissait pour avis (consultatif) sur le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
 
 
Du Conseil des ministres à la Commission des Lois
 
Le 30 mars 2016, le Conseil des ministres adoptait ce Projet de loi amendé.
Il fut présenté à l’Assemblée nationale au nom de M. Manuel Valls, Premier ministre, par M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, par M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux, ministre de la justice et par M. Emmanuel Macron, ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique. Malgré cette paternité plurielle, il faut immédiatement connu comme projet de loi Sapin2 car il se situait dans le prolongement de la loi portée par Michel Sapin en 1993 (sous la présidence de François Mitterrand et la primature de Pierre Bérégovoy) relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dans laquelle il n’y avait d’ailleurs pas un mot sur les lanceurs d’alerte, concept ignoré en France à l’époque.
 
 
L’après-midi du 30 mars, dans le cadre des questions au gouvernement, le ministre Michel Sapin affirme à l’Assemblée nationale « nous agirons pour que les lanceurs d’alerte soient mieux protégés qu’ils ne le sont aujourd’hui, car ils sont indispensables à la révélation de la vérité. »
 
Le texte de la Commission des lois
 
 
La Commission des Lois travailla sur le texte en avril et mai et déposa le texte sur le bureau de l’Assemblée le 26 mai 2016, le député socialiste de l’Hérault Sébastien Denaja ayant été nommé rapporteur. On aurait pu penser à Yann Galut, membre de la Commission des lois et auteur de la PPL sur le sujet des lanceurs d’alerte, mais il est vrai que le projet de loi « relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique » était d’une ampleur qui dépassait largement ce thème.
 
 
C’est le texte de la Commission des lois qui fut débattu en séance publique.
 
 
Les demandes de la CFDT
 
Dans la perspective des débats à l’Assemblée, la confédération CFDT envoya le 18 mai 2016, aux députés dont elle pensait qu’ils pouvaient être intéressés, un courrier par lequel elle demandait un statut protecteur global de tous les lanceurs d’alerte, s’inspirant de la proposition de loi Galut, ainsi qu’une implication des partenaires sociaux.
 
 
La première lecture à l’Assemblée
 
Après donc avoir été examiné successivement par la Commission des Affaires économiques, la Commission des Finances et la Commission des Lois de l’Assemblée nationale, le projet est discuté en séances publiques du 6 au 9 juin puis voté solennellement le 14.
De nombreux amendements sont déposés par les députés. Parmi ceux qui ont été acceptés, on notera celui de Delphine Batho qui substitue à l’intitulé "Mesures relatives aux" lanceurs d’alerte les mots "De la protection des" lanceurs d’alerte. « Le projet de loi ne doit pas seulement prévoir des "mesures" relatives aux lanceurs d’alerte, mais permettre la reconnaissance d’un statut du lanceur d’alerte au travers de dispositions cohérentes relatives à sa protection et au traitement de l’alerte. », explique-t-elle.
Pour ce qui est de la définition du lanceur d’alerte et du champ de l’alerte, les débats furent vifs. Sébastien Denaja introduisit des paragraphes de la PPL sous forme d’amendements. Après débats, le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale sera le suivant : « Un lanceur d’alerte est une personne qui révèle, dans l’intérêt général et de bonne foi, un crime ou un délit, un manquement grave à la loi ou au règlement, ou des faits présentant des risques ou des préjudices graves pour l’environnement ou pour la santé ou la sécurité publiques, ou qui témoigne de tels agissements .Il exerce son droit d’alerte sans espoir d’avantage propre ni volonté de nuire à autrui. L’alerte ne saurait révéler quelque élément que ce soit relevant du secret de la défense nationale, du secret médical ou du secret des relations entre un avocat et son client. »
Un sous-amendement du groupe écologiste souhaitant intégrer « les faits relatifs à une situation de conflits d’intérêt » dans ce qui peut être objet d’alerte fut rejeté, ainsi qu’un autre sur la suppression de la notion floue d’« espoir d’avantages propres ».
 
La première lecture au Sénat
 
Les commissions du Sénat examinèrent le texte les 21 et 22 juin 2016, puis le sénateur François Pillet, rapporteur, le présenta en séance où il fut débattu du 4 au 8 juillet.
Le Sénat apporta des modifications importantes au texte de l’Assemblée.
D’abord, l’ajout de l’épithète « physique » définissant la personne, signifie qu’une personne morale, par exemple une association environnementale ou un comité d’entreprise, ne peut pas être qualifiée de lanceur d’alerte.
Ensuite, l’alinéa sur les intentions du lanceur d’alerte se trouve compacté dans l’expression « de manière désintéressée », ce qui a le mérite de la concision et se situe dans la tradition juridique française où la dénonciation de crime ou de délit n’est pas rémunérée (sauf en matière douanière où l’"aviseur" est légalement rétribué), ce qui est tout à fait différent de ce qui se passe aux États-Unis.
Il est supprimé dans les motifs d’alerte « des faits présentant des risques ou des préjudices graves pour l’environnement ou pour la santé ou la sécurité publiques » pour ne laisser que crime, délit ou violation grave et manifeste de la loi ou du règlement : cela peut sembler signifier qu’une mise en danger de l’environnement ou de la santé publique qui ne tombe pas strictement sous le coup de la loi ne peut entrer dans le champ de l’alerte.
Très important, la disparition de la notion d’intérêt général montre le fossé idéologique entre les deux assemblées. Enfin, la référence explicite à la dénonciation calomnieuse et à la responsabilité civile ne peut avoir qu’un fort effet de dissuasion. Il apparait, et cela ressort clairement des débats, que la majorité sénatoriale est avant tout préoccupée de mettre à l’abri les entreprises et se montre suspicieuse vis-à-vis des lanceurs d’alerte.
En sus, la responsabilité du lanceur d’alerte peut être engagée beaucoup plus facilement que d’après le texte voté par l’Assemblée nationale. Dès l’article 6A, le Sénat avertit : une personne faisant un signalement abusif engage sa responsabilité sur le fondement de l’article 226-10 du code pénal et de l’article 1382 du code civil, ce qui n’est pas dissuasif en soi mais peut l’être, si la personne ne correspond pas à la définition très restreinte du lanceur d’alerte ou si les procédures de signalement ne sont pas strictement respectées. Ainsi, à l’article 6C, il est ajouté que « le respect de la procédure de signalement est un des éléments constitutifs de la bonne foi, mentionnée à l’article 6 A de la présente loi. » ainsi que, sans craindre de redondance « Le recours abusif à la procédure de signalement prévue au I du présent article engage la responsabilité civile de son auteur dans les conditions de droit commun. »
 
La navette et l’adoption
 
En septembre, la Commission mixte paritaire n’étant pas parvenue à un accord, le texte fit l’objet d’une nouvelle lecture à l’Assemblée nationale. Lors de cette deuxième lecture, l’Assemblée réintroduisit la notion d’intérêt général, en ajoutant à la liste des faits juridiquement condamnables, « une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général ».
Lors de sa deuxième lecture début novembre, le Sénat supprimera la « menace » pour ne retenir que le préjudice. Pour les locataires du Palais du Luxembourg, on ne peut dénoncer que la réalité, pas la possibilité ; dit autrement, alerter une fois que l’accident a eu lieu, pas lorsqu’il se prépare. Le Sénat réintroduisit son paragraphe menaçant, en ajoutant une épithète : le signalement sanctionnable n’est plus seulement «abusif», il peut être aussi «déloyal». Ce terme qui renvoie à l’obligation de loyauté du salarié envers son employeur ajoute encore à la dissuasion des lanceurs d’alerte potentiels.
Les deux modifications sénatoriales (menace et déloyauté) furent refusées le 8 novembre 2016 en dernière lecture par l’Assemblée, laquelle constitutionnellement a le dernier mot, et le Conseil constitutionnel avalisa ce dernier texte.
La loi promulguée après avis du Conseil constitutionnel définit donc : «Un lanceur d’alerte est une personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance.
Les faits, informations ou documents, quel que soit leur forme ou leur support, couverts par le secret de la défense nationale, le secret médical ou le secret des relations entre un avocat et son client sont exclus du régime de l’alerte défini par le présent chapitre.»
 
La définition du lanceur d’alerte par la loi Sapin 2 est donc très proche de celle du Conseil de l’Europe (2014) mais elle définit moins étroitement la relation entre le lanceur d’alerte et l’objet de son alerte, celle-ci n’est plus obligatoirement le fait d’un salarié.
 
La loi organique Défenseur des droits
 
Parallèlement à la loi « Sapin 2 », l’Assemblée nationale adoptait une proposition de loi organique sur les compétences du défenseur des droits sur la protection des lanceurs d’alerte.
 
 
 
Après un cheminement semblable à celui du projet de loi Sapin2 (première lecture à l’Assemblée, 1ere lecture au Sénat, Commission mixte en désaccord, nouvelle lecture à l’A.N., nouvelle lecture au Sénat, lecture définitive à l’A.N.), le texte adopté par l’Assemblée nationale le 8 novembre 2016 prévoyait «d’orienter vers les autorités compétentes toute personne signalant une alerte dans les conditions fixées par la loi, de veiller aux droits et libertés de cette personne et, en tant que de besoin, de lui assurer une aide financière ou un secours financier.»
 
Les scrutins
 
L’analyse du scrutin en dernière lecture à l’Assemblée nationale est dans les deux cas assez révélatrice. Pour le PRL, le groupe Socialiste, écologiste et républicain a voté massivement en faveur de la loi (277 «pour», 1 abstention, 1 non votant en la personne du président de l’Assemblée, sur 288 membres inscrits) ainsi que le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste (18 «pour» sur 18 membres) ; le groupe Les Républicains s’est montré très défavorable (168 «contre» sur 199 membres) ; le groupe Union des démocrates et indépendants (24 abstentions pour 27 membres) et le groupe de la gauche démocrate et républicaine (14 abstentions sur 15 membres) ne se sont pas exprimés, et les non-inscrits se sont partagés (13 «pour», 3 «contre» sur 26 membres). Dit autrement, les 308 «pour» viennent du groupe SER et RRDP et de certains non-inscrits, les votes «contre» sont ceux du groupe LR et de trois non-inscrits, plutôt à la droite de la droite. Pour la PPL, on retrouve les mêmes tendances, avec un peu plus de suffrages exprimés.
 
Le Conseil constitutionnel
 
Le Conseil constitutionnel, ayant fait l’objet d’une saisine de la part du président du Sénat, de plus de soixante députés, de plus de soixante sénateurs et du Premier ministre, s'est prononcé sur les deux lois le 8 décembre 2016 (décisions n° 2016-740 DC et 2016-741 DC du 8 décembre 2016).
Pour la loi organique, il précise que le Défenseur des droits ne peut apporter qu’une aide administrative et aucun secours financier : «Le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de la loi organique qui attribuent au Défenseur des droits la compétence d'orienter les lanceurs d'alerte vers les autorités appropriées. En revanche, il a estimé que les dispositions de l'article 71-1 de la Constitution n'attribuent pas au Défenseur des droits la compétence d'apporter lui-même une aide financière qui pourrait s'avérer nécessaire aux personnes qui peuvent le saisir.»
Pour la loi ordinaire, il souligne que son article 8 sur le signalement ne s’applique que dans le cadre professionnel, interne à l’organisme signalé. Il est dit : «Le Conseil constitutionnel a considéré que la définition du lanceur d'alerte donnée par l'article 6 de la loi est suffisamment précise. Sa décision juge également conformes à la Constitution les dispositions de l'article 8 qui organisent la procédure de signalement de l'alerte en trois phases successives (auprès de l'employeur, puis auprès d'une autorité administrative ou judiciaire et, enfin, en l'absence de traitement, auprès du public). Le Conseil constitutionnel a cependant précisé que le champ d'application de cet article 8 se limite aux lanceurs d'alerte procédant à un signalement visant l'organisme qui les emploie ou l'organisme auquel ils apportent leur collaboration dans un cadre professionnel. Il résulte en effet de la loi qu'elle ne s'applique pas aux lanceurs d'alertes "externes"»
 
Les deux lois étaient promulguées le 9 décembre 2016 et publiées au Journal officiel du 10 décembre 2016.
 
La procédure d’alerte : l’article 8 et son décret d’application
 
Mais une loi n’est pas opérationnelle tant qu’elle n’a pas reçu de décret d’application, aussi le décret concernant l’article 8 de la loi, celui qui définit la procédure de signalement, était-il attendu avec impatience par les organisations syndicales.
 
 
 
 
De son côté, la PPL devoir de vigilance
 
Parallèlement, la proposition de loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre poursuivait son chemin, elle fut promulguée le 27 mars 2017.
 
 
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